MePA, l’amministrazione si rifornisce online: cos’è e come funziona

60mila utenti per un mercato da 360 milioni di euro nel 2012: il mercato elettronico della PA

Il MePA – abbreviazione per Mercato elettronico della Pubblica amministrazione – viene additato sempre più spesso a una necessità, più che un’opzione per le singole amministrazioni in ormai cronica scarsità di risorse.

Intanto, partiamo dalle fondamenta: il MePA, cos’è?

Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione è un mercato “virtuale”, ossia una piazza “telematica” dove ogni giorno pubbliche amministrazioni e imprese s’incontrano per soddisfare le reciproche esigenze di compravendita. Come la piazza di un mercato reale, la trasparenza e la concorrenza rappresentano i due elementi sostanziali delle contrattazioni: tutte le imprese abilitate offrono un catalogo di prodotti e servizi visibile anche a tutti i concorrenti, ogni impresa conosce prezzi e condizioni praticate da tutti i venditori della “piazza”. Ogni impresa sceglie liberamente la consistenza e l’ampiezza del proprio “spazio” nella piazza virtuale: è possibile infatti abilitarsi con poche offerte – almeno una – e decidere la platea potenziale delle proprie offerte. E’ possibile abilitarsi per ricevere ordini dalle amministrazioni di tutta Italia oppure solo da alcune, fino al limite minimo di una singola provincia. Le amministrazioni possono acquistare in modo diretto accettando le condizioni proposte dal fornitore abilitato oppure contrattare con uno o più fornitori per ottenere offerte “personalizzate”, tagliate sulla base di esigenze specifiche da un punto di vista sia quantitativo sia qualitativo. Tutti i comportamenti d’acquisto delle amministrazioni acquirenti devono sempre e comunque rispettare le norme di legge in materia di affidamento di appalti pubblici.

Quando nasce?

La nascita del MePA è stata resa possibile grazie al DPR 101/2002, una norma che, per prima in Europa, ha disciplinato la possibilità per gli enti pubblici di attivare procedure telematiche di acquisizione di beni e servizi, sotto la soglia di rilievo comunitario (è il caso del MePA) e sopra la predetta soglia (le c.d. Gare Telematiche). Già un anno dopo la pubblicazione della norma, veniva attivato in via sperimentale il Mercato Elettronico realizzato da Consip per conto del Ministero dell’Economia e Finanze. Il MePA è oggi specificatamente disciplinato dagli artt. 328, 332, 335 e 336 del Regolamento di attuazione del Codice degli Appalti (d.p.r. 5 ottobre 2010 n. 207 “Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163”)

Con quale obiettivo?

L’obiettivo è stato ed è a tutt’oggi quello di offrire alle amministrazioni pubbliche, nell’ambito del Programma di razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi affidato a Consip, un contributo sostanziale all’efficientamento dei processi d’acquisto. Il MePA ha rappresentato infatti una piccola rivoluzione nel modo di concepire lo scambio di informazioni e la relazione commerciale negli appalti pubblici. Utilizzando un computer e una connessione a internet e dotandosi della firma digitale, qualunque amministrazione può accedere a un’area riservata del sito www.acquistinretepa.it e, sfruttando le funzionalità di un sistema elettronico di compravendita, può emettere ordini d’acquisto e/o richieste d’offerta verso i fornitori abilitati, che, in concorrenza tra loro, offrono a catalogo i propri articoli. Prima di allora, mai sarebbe stato pensabile affidare un appalto pubblico in pochi minuti.

Quanti sono gli enti e le aziende a oggi accreditate?

A oggi, sono complessivamente registrati sul MePA oltre 60.000 utenti delle amministrazioni e sono state complessivamente abilitate oltre 10.000 imprese, l’80% delle quali costituite da piccole e micro aziende, che mettono a disposizione un catalogo complessivo di oltre 1 milione e 300mila offerte di prodotti e servizi. La normativa in materia di appalti pubblici, che ne ha sancito l’obbligatorietà di utilizzo per gli affidamenti sotto la soglia di rilievo comunitario, dapprima, nel 2007, per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, poi, nel 2012, anche per le amministrazioni territoriali, ha indotto e agevolato la crescita continua nell’utilizzo del MePA. Tuttavia, accanto ai predetti obblighi normativi, va sicuramente ad aggiungersi la scelta libera e consapevole di molte amministrazioni, che, prima ancora di alcun obbligo di legge, hanno individuato nel MePA una modalità efficace ed efficiente per effettuare i propri acquisti sotto-soglia e nel tempo hanno dato progressivamente fiducia a questo strumento. Un andamento crescente che può essere riassunto emblematicamente da due momenti-chiave di questi nove anni di storia. Nel dicembre 2003 viene effettuata la prima transazione sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA): il Comune di Cinisello Balsamo in provincia di Milano acquista, con la modalità dell’Ordine Diretto, lampade a incandescenza da un fornitore romano per un valore di 60 euro. A nove anni esatti di distanza, nel dicembre 2012, in un solo mese vengono effettuati acquisti sul MePA per oltre 100 milioni di euro. Nell’anno appena concluso, sono stati stipulati oltre 100.000 contratti telematici per un valore complessivo degli acquisti di oltre 360 milioni di euro.

Quali sono le implicazioni legali per chi partecipa?

Tre sono gli aspetti normativi essenziali: il valore legale dei cataloghi pubblicati dalle imprese abilitate; le norme del Codice degli appalti che trovano applicazione; la dematerializzazione del processo di acquisto. I cataloghi non rappresentano delle offerte indicative rese disponibili a titolo informativo, bensì si configurano come delle offerte pubbliche di vendita ai sensi dell’ art.1336 del Codice Civile. Essi contengono infatti tutti gli elementi essenziali per la conclusione del contratto e hanno l’efficacia di un’offerta al pubblico rivolta ai soggetti aggiudicatori (le pubbliche amministrazioni). Pertanto, il Punto ordinante che intende acquistare un bene o un servizio direttamente da catalogo concludendo un contratto con il fornitore abilitato al MePA, predispone e invia l’ordine diretto, compilando l’apposito modulo d’ordine presente sul sito e sottoscrivendolo con firma digitale, senza necessità di accettazione dello stesso. Il contratto è immediatamente perfezionato. Il MePA consente acquisti telematici basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica e telematica. Tuttavia l’esecuzione in modalità elettronica del procedimento di affidamento dell’appalto non introduce nuove norme che ne regolano l’iter amministrativo, ma attiva esclusivamente nuove modalità. Le procedure telematiche di acquisto mediante il mercato elettronico vengono pertanto adottate e utilizzate dalle amministrazioni nel rispetto dei principi di trasparenza e semplificazione delle procedure, di parità di trattamento e non discriminazione. Trovano applicazione tutte le norme, oltre a quelle specificamente dedicate al MePA dal già citato Dpr 207/2010, tutti i principi del Codice degli appalti, che ha, fin dalla sua emanazione, introdotto una sostanziale equiparazione, nell’applicazione delle norme della procedura aperta, anche degli appalti di servizi e forniture sotto la soglia comunitaria (art. 121. del Dpr 207/2010, Disciplina comune applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di importo inferiore alla soglia comunitaria). Nel MePA si applicano pertanto tutte le norme del titolo II del Codice, con particolare riferimento agli artt. 124 e 125. Per quanto attiene alle specifiche modalità di esecuzione delle operazioni sulla piattaforma telematica, trovano applicazione le Regole del sistema di eProcurement, pubblicate e consultabili su www.acquistinretepa.it. Nel MePA, infine, trovano applicazione le norme stabilite dal Decreto Legislativo 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale), in particolare al Capo II e Capo III, in materia di documenti informatici sia per quanto concerne la firma elettronica sia per le modalità di formazione, gestione e conservazione dei documenti stessi.

Quali, invece, le sanzioni eventualmente previste?

Amministrazioni e fornitori agiscono in proprio nome e conto e sono i soli ed esclusivi responsabili della accuratezza, veridicità, completezza ed aggiornamento dei contenuti e delle informazioni che confluiscono nei contratti. Pertanto, le sanzioni legate ad inadempienze contrattuali sono attivabili direttamente dalle parti contraenti facendo appello ai consueti strumenti di autotutela concessi alle parti. Tuttavia, il MEF e Consip si riservano la facoltà di richiedere chiarimenti, effettuare controlli e/o verifiche a campione – anche successivamente al rilascio della registrazione o dell’abilitazione – in merito all’effettiva sussistenza dei requisiti dichiarati dai soggetti aggiudicatori, dai fornitori e dai soggetti che in nome e per conto di questi agiscono all’atto della domanda di registrazione o di abilitazione. Il MEF e Consip potranno effettuare controlli, tra l’altro, anche in merito alla partecipazione alle procedure, all’esecuzione dei contratti nonché, in generale, al corretto utilizzo del sistema, anche acquisendo informazioni da altri soggetti aggiudicatori e dai fornitori e attraverso verifiche ispettive in merito all’esecuzione del contratto. Il MEF e/o Consip avranno pertanto la facoltà di sospendere o revocare motivatamente l’abilitazione.

Il governo Monti ha cercato di ridurre all’osso la spesa, con risultati non ancora stimabili in maniera definitiva. Però, in concreto, l’istituzione del Mercato elettronico risponde ai principi della spending review? Si risparmia, si rende più efficiente, si sburocratizza?

Il Mercato elettronico è certamente uno strumento di razionalizzazione della spesa, sotto tutti i profili. Le indagini di “customer satisfaction” condotte sugli utenti e le analisi effettuate sui dati di acquisto/vendita hanno evidenziato che, in media, e con le dovute differenziazioni legate allo specifico settore merceologico, i costi di acquisizione rispetto al mercato reale si riducono a partire dal 5-7 % nel caso di utilizzo della modalità dell’Ordine diretto fino ad arrivare a un risparmio stimato intorno al 10/12% attraverso la modalità di acquisto della Richiesta di offerta. Ancora più evidente è il risparmio di processo per le amministrazioni acquirenti, che in termini di risorse e di tempo di acquisizione è quantificabile nel 25% rispetto a una tradizionale procedura di affidamento, col risultato di una notevole semplificazione e di un forte snellimento delle procedure d’acquisto. Tali vantaggi si riverberano anche sulle imprese abilitate, che partecipano a decine di gare quotidianamente senza sostenere alcun costo e investendo tempi ridottissimi, avendo peraltro a disposizione un mercato potenziale di amministrazioni irraggiungibile attraverso le procedure tradizionali.

Quali sono i rapporti con i centri di committenza regionali?

Nel 2008, l’accordo intervenuto tra Governo, Regioni e Province autonome, ha definito le linee di intervento per la costituzione di un “Sistema a rete” fra Consip e le centrali di committenza regionali, che ha lo scopo di creare una rete delle centrali di acquisto nell’ottica della sinergia, della collaborazione strategica, dell’interoperabilità delle piattaforme. È una collaborazione che sta andando avanti e che è stata ulteriormente rafforzata dagli interventi normativi relativi alla spending review. Tra questi, si prevede che il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi promuova l’ulteriore sviluppo del Sistema a rete e istituisca, tramite Consip, un elenco delle centrali di committenza, le quali comunicano, ai fini della pubblicazione dei relativi dati, l’avvenuta stipula di contratti quadro e convenzioni. Per quanto riguarda il Mercato elettronico, quello istituito da MEF/Consip mantiene un ruolo di aggregatore delle esigenze merceologiche e operative da soddisfare con nuove evoluzioni ed estensioni merceologiche, mentre nessuna realtà “locale”, provinciale o regionale, ha invece attivato proprie iniziative del medesimo respiro.

Il decreto sviluppo bis 221/2012 ha introdotto l’obbligo di firma elettronica per i contratti. In che misura questa novità sta creando problemi nelle transazioni?

Nessun problema può essere sollevato nell’applicazione della norma: fin dalla sua attivazione nel 2003, infatti, nel MePA il contratto, stipulato per scrittura privata, consiste nello scambio di documenti esclusivamente elettronici sottoscritti con firma digitale dal fornitore e dall’amministrazione.

Difficoltà particolari da parte delle stazioni appaltanti?

Le principali difficoltà manifestate nel mondo delle amministrazioni sono essenzialmente legate a “resistenze” di tipo culturale nell’adeguamento ai nuovi strumenti e nell’abbandono di consolidate routine operative. L’utilizzo di strumenti telematici e di canali di comunicazione “virtuali” cambia o elimina numerosi fasi del processo di approvvigionamento, rendendo necessaria una graduale e progressiva acquisizione di competenze e di esperienze necessarie. Da questo punto di vista sono stati fatti passi avanti sostanziali e progressivamente queste difficoltà vengono superate, anche grazie alla continua opera di supporto e formazione che Consip svolge verso le amministrazioni (e verso le imprese registrate) sul Mercato elettronico

Quali aree del Paese sono più attive sul MePA?

C’è una ripartizione geografica sostanzialmente uniforme del tasso di attività delle amministrazioni. Il valore complessivo delle transazioni effettuate nel 2012 infatti si distribuisce per il 30% al Nord , il 41% nel Centro, il 29% nel Sud e Isole. Un dato, questo, che va letto anche considerando che nel Centro Italia si concentrano gli acquisti centralizzati delle sedi romane dei ministeri.

Esiste un digital divide nel mondo degli operatori?

L’attività degli operatori è strettamente correlata alla “vitalità” delle amministrazioni sul territorio. Maggiore è la spinta delle amministrazioni, maggiore è la propensione delle imprese a investire tempo e risorse nel MePA. Non a caso, le imprese del Lazio e della Lombardia rappresentano ad oggi oltre il 50% delle imprese abilitate.

In termini di controllo dei costi, protezione dei dati e trasparenza, che strumenti offre il mercato elettronico?

Il MePA consente un’attenta analisi della spesa sostenuta, attraverso funzioni di monitoraggio degli acquisti effettuati che si aggiornano in tempo reale. Il MEF/Consip, inoltre, assicurano per tutti i dati e i documenti che vengono scambiati tra le parti contraenti il servizio di conservazione sostitutiva decennale, a norma di legge. Della trasparenza dei procedimenti messi in atto dalle amministrazioni restano invece esclusive responsabili le singole stazioni appaltanti: il MePA offre gli strumenti per garantire una adeguata e puntuale trasparenza e pubblicità degli atti compiuti dall’amministrazione, lasciando all’autonoma e consapevole scelta dell’amministrazione stessa quella di utilizzare i predetti strumenti in linea con le imposizioni normativa in materia di trasparenza del procedimento amministrativo.